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Assurances communales :
des deniers publics bien gérés ?

Finances publiques L'Accord intercantonal et la loi vaudoise sur les marchés publics existent depuis 20 ans. Pourtant, dans le domaine des services, les entités publiques ne l'appliquent pas toujours correctement ou rechignent parfois à s'y soumettre. Expert en marchés publics et éditeur du Guide romand des marchés publics, Patrick Vallat explique pourquoi les collectivités peinent encore à faire jouer la concurrence, mais relève aussi que la situation évolue dans le bon sens. La législation sur les marchés publics est claire: au-delà d'une valeur de 250'000 frs, avant de conclure un contrat d'assurances, comme pour tout autre marché de services, une commune doit procéder à un appel d'offres en procédure ouverte. Pourtant, certaines collectivités font encore fi de cette obligation. Quel intérêt y ont-elles et que risquent-elles ? Au-delà des aspects légaux, comment les autorités communales veillent-elles à une utilisation parcimonieuse des deniers publics ? Et comment s'organisent-elles pour gérer le domaine complexe des assurances? Enquête.

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Priska Hess

Vevey, Pully, Renens, Yverdon et, cette semaine, Morges: que ce soit en feuilletant la Feuille d'Avis Officielle, ou même en remontant jusqu'en 2010 dans les archives de la plateforme Simap (Système d'information sur les marchés publics en Suisse), on ne trouve guère les noms d'autres communes vaudoises ayant publié des appels d'offres pour renouveler leurs contrats d'assurances. Certes, ce n'est qu'à partir d'une valeur de marché supérieure à 250'000 frs (voir encadré) que prévaut l'obligation de publier un avis d'appel d'offres, si bien que seules les communes d'une certaine importance sont concernées. Pourtant, toutes ne le font pas, à en croire l'expert en marchés publics Patrick Vallat (interview ci-contre). Et le constat serait le même pour les procédures de mise en concurrence de marchés de valeur inférieure, ne nécessitant pas de publication officielle: seulement 40% des communes et autres entités publiques (Fondations, établissements scolaires, associations intercommunales, etc.) assujetties procèderaient conformément à l'Accord intercantonal et à la Loi vaudoise sur les marchés publics. Un constat étonnant, sachant que lorsque l'on met en concurrence un tel marché, on peut escompter, selon l'expert, «entre 10 et 30% de baisse des primes. Cela oblige aussi à cadrer le cahier des charges et à mieux redéfinir quelles prestations on attend réellement. Au final, c'est tout bénéfice».

Insignifiant, vraiment?

Si l'on peut comprendre que, pour bien des administrations, le dossier assurances ne soit pas une priorité, celles-ci ne représentent qu'entre 0,5% et 1% des charges communales (selon les chiffres fournis par dix communes), cela ne veut pas dire que les montants en jeu soient insignifiants. Pour une ville comme Pully - près de 18'000 habitants et 222 postes (équivalant plein temps) pour le personnel fixe, hors personnel auxiliaire - les frais d'assurances représentaient environ 820'000 frs en 2015, sur quelque 160 millions de charges, dont 370'000 frs pour les assurances choses et patrimoine et 450'000 frs pour les assurances maladie, perte de gains du personnel et accidents. Assurances accidents qui représentent souvent l'un des plus gros montants pour les communes, mais qui se partagent toutefois entre assureurs privés et Suva: «La Suva couvre les grands risques du secteur secondaire. Certains services des administrations publiques (travaux, voirie, step, forêts, etc.) y sont obligatoirement assurés, comme la loi l'impose, et ne sont donc pas soumis aux marchés publics», explique Henri Mathis, porte-parole de la Suva.

Comme sa voisine Lausanne, Pully passe, conformément à la loi, par des procédures ouvertes pour l'attribution des contrats des assurances qui atteignent les seuils. Idem pour Vevey, qui a également optimisé ses besoins en matière de couverture d'assurances de ses employés: «Les éléments présidant au choix des assurances ont été affinés et nous poursuivons nos efforts pour garantir une couverture à la fois efficiente et respectueuse de nos critères économiques et sociaux», souligne Raphaël Delessert, chargé de communication.

«Tout est plus compliqué»

La commune de Montreux - environ 26'000 habitants et quelque 350 collaborateurs communaux - quant à elle a choisi une autre voie pour gérer son conséquent portefeuille assurances – environ 517'000 frs pour ses assurances de personnes et 127'000 frs pour les assurances choses selon les comptes 2015. «Nous traitons avec l'ensemble des assureurs ayant une enseigne sur Montreux, lesquels ont constitué une forme de pool. Régulièrement, nous lançons des appels d'offres au sein de ce pool et le plus offrant est choisi, explique Pierre Rochat, municipal des finances et ressources humaines. Pratiquement toutes nos assurances choses restent en dessous même des seuils de la procédure sur invitation. Il est vrai par contre que nos assurances de personnes sont au-dessus et pourraient faire l'objet de procédures ouvertes. Mais nous tenons à cette relation partenariale avec les agences d'assurances de la place, déjà rien qu'en termes de compréhension réciproque des problématiques locales de proximité. Nous sommes conscients que tout cela est potentiellement fragile et s'il y a un jour un recours, nous aviserons...»

Même risque à Epalinges: «Oui, normalement, nous devrions procéder à un appel d'offres sur les marchés publics pour nos assurances de personnes», reconnaît Jean-François Niklaus, boursier de cette commune d'un peu plus de 9'000 habitants. Mais si les autorités sont conscientes du risque d'un recours, cela ne remet pas pour autant en cause leur collaboration avec leur assureur de longue date: «Il connaît l'historique complet de nos différents dossiers et il l'assume pleinement, raison pour laquelle les primes proposées le sont à des tarifs extrêmement concurrentiels, estime le boursier communal. Comme il dispose d'un portefeuille complet d'assurances, cela lui permet de reporter certains risques et, par-là, certains coûts, pour offrir des primes plus basses. L'ensemble des primes payées permet à l'assureur de couvrir certaines prestations qui ne pourraient pas être assumées si nous n'avions qu'une typologie de couverture chez un assureur, puis une autre chez un autre et ainsi de suite. Et sur les marchés publics, tout est aussi plus compliqué». Lors de chaque renouvellement, la commune procède cependant à un appel d'offres auprès d'assureurs de la place: «Les offres reçues sont ensuite comparées et soumises à la Municipalité pour décision de renouvellement ou changement», assure Jean-François Niklaus.

Entre ce qu'impose la loi et les pratiques réelles des communes, le sujet est très sensible. Et plusieurs de nos questions sont restées sans réponses, comme à Aigle ou La Tour-de-Peilz...

Courtiers à la rescousse

D'ailleurs, la complexité du domaine des assurances et des marchés publics incite de plus en plus de communes à recourir aux services de courtiers, et pas seulement des grandes villes comme Vevey et Pully, mais aussi des communes de moindre taille, comme Leysin, Belmont ou encore Corseaux: «On est en dessous des valeurs-seuils, mais l'avantage de travailler avec un courtier est qu'il connaît le domaine, cherche les meilleures offres et cela permet aussi d'éviter les couvertures d'assurances qui font doublon», résume Fabien Cathélaz, secrétaire municipal à Corseaux. Cela sans surcoût visible pour les communes, ce qui ne veut pas dire que ces services soient gratuits: «Le recours à un courtier est compris dans les primes. Cela ne génère donc pas de surcoût, pour autant que le rapport entre le cahier des charges et les exigences de la commune ne dépasse pas grandement les rémunérations reçues», explique Eric Henchoz, directeur de IBC Lausanne, courtier spécialisé dans la gestion des risques et des assurances. Un exemple? «Une prime RC d'une petite commune tourne autour de 2'000 frs par année. Dans cette prime sont compris 15% pour le courtier, donc 300 frs pour gérer à l'année le contrat et effectuer un appel d'offre tous les trois ou cinq ans. Mais il arrive de plus en plus souvent, selon les demandes complémentaires des communes, comme de n'importe quels clients, que le courtier complète les commissions reçues par des honoraires qui leur sont facturés». Difficile au final de déterminer combien coûtent effectivement pour une commune de tels services, «mais la loi sur la surveillance des assurances est en train d'être modifiée, afin de permettre une totale transparence sur les revenus desdits courtiers», note Eric Henchoz.



Interview
P. Vallat : « Les entités publiques risquent des sanctions »

L’Accord intercantonal et la loi vaudoise sur les marchés publics existent depuis 20 ans. Pourtant, dans le domaine des services, les entités publiques ne l’appliquent pas toujours correctement ou rechignent parfois à s’y soumettre. Expert en marchés publics et éditeur du Guide romand des marchés publics, Patrick Vallat explique pourquoi les collectivités peinent encore à faire jouer la concurrence, mais relève aussi que la situation évolue dans le bon sens.

 

Selon vos estimations, à peine 40% des entités publiques assujetties mettent en concurrence leurs marchés d'assurances, pourquoi?

> Il y a une triple raison: la première est que beaucoup pensent encore que la loi sur les marchés publics ne concerne que le domaine de la construction et que les marchés d'assurances ou d'autres services n'y sont pas soumis. La deuxième est qu'encore trop d'entités publiques croient que le calcul par rapport aux valeurs-seuils se fait sur 12 mois. Or, les contrats d'assurances comprennent souvent une clause de reconduction tacite et le calcul doit dès lors se faire sur 48 mois, comme pour les prestations de services répétitives, dont le besoin est permanent. Enfin, certaines communes préfèrent rester avec leur partenaire assurance de longue date...

Mais les choses s'améliorent-elles avec les années?

> Il y a une prise de conscience: de plus en plus d'entités publiques savent aujourd'hui qu'elles doivent faire jouer la concurrence, mais cela ne veut pas dire qu'elles le font pour autant. Cependant, les municipaux récemment élus sont beaucoup plus enclins à appliquer la loi sur les marchés publics, et se rendent aussi de plus en plus compte de l'importance de se former dans ce domaine.

Les marchés de services sont-ils autant surveillés que ceux de la construction?

> Il n'y a pas moins de sept organismes de contrôle. La Cour des comptes et le service cantonal de surveillance des communes, avec comme pendant celui des fondations, peuvent contrôler tous les types de marchés. S'y ajoutent le contrôle financier interne de chaque commune et de l'Etat, la commission de gestion des Conseils communaux, et enfin la Commission de gestion du Grand Conseil, qui peut mener des investigations. Et il ne faut pas oublier qu'une entité publique peut être sanctionnée, en général par des avertissements, mais aussi par des recours de la part d'entreprises qui s'estimeraient lésées, autant dans le domaine des services que dans celui de la construction. Mais les chances de succès d'un recours sont faibles, et son effet sera surtout de mettre une certaine pression sur l'entité publique concernée, avec un dégât en termes d'image.

La législation est-elle vraiment adaptée?

> On vit pour l'instant avec un Accord intercantonal sur les marchés publics et des lois d'application cantonales qui datent... Lorsque cet accord a été mis en place il y a 20 ans, on s'est plutôt focalisé sur le marché de la construction, car c'était le plus conséquent, la partie visible de l'iceberg. Il serait temps maintenant que l'on s'occupe d'autres types de marchés comme les assurances, les services informatiques ou d'entretien, mais également les fournitures, pour lesquels les lois et règlements ne sont pas encore tout à fait adaptés. Le nouvel accord intercantonal sur les marchés publics et la révision de la Loi cantonale, qui sont attendus d'ici à 2018, permettront d'apporter beaucoup d'améliorations, mais également des simplifications. Le but est aussi de compléter le Guide romand avec des standards mieux adaptés aux services et aux fournitures hors du domaine de la construction, mais également aux nouvelles formes de mise en concurrence – contrat-cadre, enchères inversées, dialogue compétitif, etc.

Date:06.10.2016
Parution: 823

«Les marchés publics ne servent pas toujours l’intérêt des communes »

L’analyse de Loïc Dubost, président de l’Association des courtiers en assurances, qui compte une cinquantaine de membres en Suisse romande.

 

«Le marché public n’est parfois pas bien adapté au domaine de l’assurance : quand vous avez de bonnes relations avec un assureur qui règle bien vos sinistres et que les méthodes de travail fonctionnent bien, mais que tous les trois ou quatre ans cela peut être remis sur le marché et risque de repartir à zéro, effectivement au niveau financier et en terme de couvertures c’est souvent intéressant, par contre cela implique de changer tous les interlocuteurs et toutes les méthodes de travail… Et il peut arriver que vous ayez une très bonne compagnie qui gère bien les sinistres, mais que ce ne soit pas celle qui propose les meilleures couvertures ou les meilleures primes. De plus, quand vous faites un appel d’offres public, ceux qui y répondent peuvent aussi jouer sur les mots… Vous risquez donc de remettre en place des systèmes qui fonctionnent peut-être moins bien, sans pouvoir faire marche arrière, du moment que le marché a été attribué.

Les communes se rendent bien compte que les marchés publics ne servent pas toujours leur intérêt, si bien que certaines, bien qu’au-dessus des seuils, ne passent pas par ces marchés publics. Mais, à ma connaissance, on n’a pas de cas de jurisprudence relatif à une commune qui se serait faite attaquer par une compagnie d’assurance – car on peut bien imaginer que si une compagnie d’assurances déposait un recours contre une commune, indirectement une collaboration serait ensuite difficile à mettre en place. D’autre part, si les communes travaillent avec un courtier digne de ce nom, que celui-ci fait jouer la concurrence en traitant directement avec les compagnies d’assurances et que le denier public est ainsi bien dépensé, question de bonne foi elles pourraient se défendre. Cependant, il y a la loi et il faut reconnaître que l'on note que de plus en plus de communes et autres entités publiques s’y soumettent. Pour les grandes entités, c’est une bonne chose, compte-tenu des importants enjeux politiques et financiers. Mais pour les petites et moyennes communes ou autres entités publiques, je pense que la relation humaine est encore importante, car elle permet dans bien des cas un meilleur règlement des sinistres, et les marchés publics vous coupent de cela. »

Boursier communal, chef de service, ressources humaines: qui s’occupe des assurances?

La gestion du portefeuille assurances et son contenu varient d’une commune à l’autre. Ainsi, dans les petites communes, cela peut être le boursier qui s’en charge, dans d’autres un courtier, comme à Corseaux. Dans des villes comme Vevey, le Service des ressources humaines gère les assurances de personnes, la Direction des finances les autres assurances, tandis que dans le cadre de la procédure des marchés publics, la Ville a recours aux services d’un courtier pour ses assurances de personnes. A Lausanne, «la gestion des assurances est centralisée. L’analyse des risques est faite en étroite collaboration avec les divers services de l’administration avec, si nécessaire, les conseils de spécialistes externes notamment lors des procédures d’appel d’offres selon les dispositions légales en matière de marchés publics», détaille Simon Affolter, secrétaire municipal.

Concernant les assurances de personnes, si l’assurance maladie-perte de gains fait généralement partie du portefeuille des communes, certaines ont choisi de prendre ces éléments à leur charge, comme la commune d’Aigle, qui a résilié ses contrats en 2015 pour tous ses employés. Pour ce qui est de l’assurance-accidents, celle-ci se partage entre assureurs privés et Suva. La part Suva, qui n’est pas soumise aux marchés publics, diffère d’une commune à l’autre: elle sera notamment plus conséquente dans les communes qui possèdent des forêts, comme à Montreux, où elle représente 75% des primes de l’assurance-accidents.

 

Saucissonnage prohibé, mais tentant…

Le pouvoir adjudicateur – communes et entités publiques en l’occurrence – bénéficie d'une grande liberté d'appréciation dans la configuration du marché qu'il souhaite mettre en soumission, explique-t-on au Centre de compétences sur les marchés publics du canton de Vaud. «Il est en soi envisageable qu'en organisant un marché pour une courte durée (par exemple deux ans) en lieu et place d'une durée plus longue (par exemple quatre ou cinq ans), un pouvoir adjudicateur puisse se situer dans des seuils n'imposant pas le recours à une procédure ouverte et donc la publication obligatoire d'un appel d'offres sur la plateforme Simap.ch. Dans l'hypothèse d'un marché de courte durée, l'adjudicateur devra toutefois plus rapidement renouveler son marché. Enfin, un pouvoir adjudicateur ne pourrait pas configurer son marché dans le but d'appliquer une procédure de gré à gré et d'adjuger année après année le marché au même prestataire. Le fait de diviser un marché dans l'intention reconnaissable d'éviter l'application d'une procédure marchés publics plus contraignante est en effet prohibé par la législation.»

Les milliards des marchés publics et la loi

Le droit des marchés publics réglemente trois types de marchés: «Les marchés de construction, les marchés de fournitures (qui visent l'acquisition de biens immobiliers sous forme d'achat, de bail à loyer, etc.) et les marchés de services: ces derniers ne sont pas définis par la législation et on considère en règle générale qu'ils comprennent toutes les autres prestations échappant à la notion de marchés de construction ou de fournitures, selon le Centre cantonal de compétences sur les marchés publics. Tous ces marchés sont soumis au champ d'application de l'Accord intercantonal sur les marchés publics (AIMP), qui détermine des valeurs-seuils: ainsi, jusqu'à 150'000 frs, un marché de services peut être attribué de gré à gré (adjudication sans mise en concurrence); dès 151'000 frs, il doit faire l'objet d'une procédure sur invitation (l'adjudicateur doit inviter au moins trois soumissionnaires) et dès 250'000 frs, il convient de passer par une procédure ouverte ou sélective, toutes deux impliquant la publication d'un appel d'offres dans la Feuille d'Avis Officielle.

«En Suisse, les marchés publics représentent entre 35 et 40 milliards de l'ensemble des dépenses publiques, dont 3,5 milliards pour le canton de Vaud. Le 60% concerne le domaine de la construction, 20% les fournitures et 20% les services hors construction. Au niveau des procédures, si tout était fait correctement, 85% se feraient par gré à gré ou sur invitation, et le 15% par procédure ouverte. Enfin, on estime que sur 100 appels d'offres, 10 recours sont déposés en moyenne, dont 8 sont retirés avant que le Tribunal ne statue. Sur les 2 restants, les chances qu'une entité publique perde ne sont que de 10%», détaille Patrick Vallat.